Van staatsloterij tot online vergunningen

Hoe is het gokken in Nederland van een kleinschalig verschijnsel met loterijen en fysieke casino’s veranderd in een gereguleerde online markt? Wie die lijn wil volgen, komt langs wetten uit 1964, een toezichthouder die in 2012 werd opgericht en een omslag in 2021, toen de eerste vergunningen voor online aanbod werden verleend. Dit stuk bespreekt het wettelijk kader, de plaats van kansspelbelasting, de verschuivende opvattingen in de samenleving en de weg naar de huidige markt.

Wat de Wet op de kansspelen regelt

De Wet op de kansspelen dateert uit 1964 en vormt het basiskader voor vergunningen en toezicht. Het uitgangspunt is dat kansspelen verboden zijn, tenzij daarvoor een vergunning is verleend. Die systematiek is niet veranderd, maar de invulling is in de loop der jaren aangepast aan nieuwe ontwikkelingen.

Een nieuwe toezichthouder kreeg in 2012 de taak om de naleving te bewaken: de Kansspelautoriteit, die op 1 april 2012 werd opgericht en het College van toezicht op de kansspelen verving, dat sinds 1 januari 1996 bestond. Sinds 1 januari 2016 houdt zij ook toezicht op de Wwft. De combinatie van vergunningplicht en toezicht geeft de wet haar structuur: wie spelen aanbiedt, heeft toestemming nodig en valt onder controle.

Mijlpalen in de regelgeving:

1. 1726: eerste trekking van de Staatsloterij, voorloper van de Generaliteitsloterij.
2. 1964: de Wet op de kansspelen.
3. 1976: eerste casino van Holland Casino in Zandvoort.
4. 2012: oprichting van de Kansspelautoriteit.
5. 2021: de Wet Koa en de eerste vergunningen voor online aanbod.

Belasting op kansspelen in historisch perspectief

Kansspelen zijn altijd ook een onderwerp van fiscaal beleid geweest. Over de opbrengst van aanbieders wordt kansspelbelasting geheven, en de hoogte daarvan is een politieke keuze die per periode verschilt. Voor vergunde online aanbieders bedraagt het tarief sinds 1 januari 2025 34,2 procent en sinds 1 januari 2026 37,8 procent. Die belasting wordt door de aanbieder betaald.

Voor de speler zelf ligt het anders. Een uitkering van een vergunde aanbieder is niet belast, zodat het tarief de aanbieder raakt en niet de speler. Dat onderscheid wordt in discussies over het stelsel regelmatig vergeten. De ontwikkeling van het tarief laat vooral zien dat de overheid kansspelen niet alleen als vermaak, maar ook als terrein voor beleid en financiering beschouwt. Een stelsel met vergunningen maakt het mogelijk om die belasting daadwerkelijk te heffen, wat bij een ongereguleerd aanbod niet kan.

Veranderende maatschappelijke opvattingen

De houding ten opzichte van kansspelen is door de decennia heen verschoven. Waar loterijen en casino’s lange tijd vooral werden bekeken als iets dat beperkt moest blijven, kwam er geleidelijk meer aandacht voor de vraag hoe spelers het best beschermd kunnen worden terwijl het aanbod bestaat. Maatschappelijke discussies draaiden steeds minder om de vraag of er gespeeld mag worden en steeds meer om de voorwaarden waaronder dat gebeurt. In die zin ligt de nadruk van het beleid sinds enige tijd op beheersing en bescherming: duidelijke informatie, instrumenten die spelers zelf kunnen gebruiken en toezicht dat aanbieders kan aanspreken.

Uit de praktijk: de overgang naar een vergund online aanbod markeert een verschuiving van verbieden naar reguleren.

Een open online markt sinds oktober 2021

De Wet kansspelen op afstand, kortweg Wet Koa, trad op 1 april 2021 in werking. Op 1 oktober 2021 werden de eerste vergunningen verleend, waarmee de online markt voor het eerst legaal en open was voor aanbieders die aan de voorwaarden voldeden. Sindsdien mag online aanbod alleen worden gedaan door houders van een KOA-vergunning, die in de EU of de EER gevestigd moeten zijn.

Kenmerken van het huidige vergunningstelsel:

• Aanbod alleen met een vergunning van de Kansspelautoriteit.
• Vestiging van de vergunninghouder in de EU of de EER.
• Instrumenten voor spelersbescherming als vast onderdeel van het stelsel.
• Toezicht op naleving door de toezichthouder.

Vroege vormen van spel en loterij

Spel om geld of goederen is zo oud als de beschaving zelf, en ook in Nederland kennen loterijen een lange traditie. De Staatsloterij, die vaak als een van de oudste nog bestaande loterijen ter wereld wordt genoemd, hield op 7 oktober 1726 de eerste trekking in de Ridderzaal in Den Haag. Een hedendaagse spelomgeving toont zich als webpagina met een menubalk en rubrieken voor spelsoorten, zoals op de website te zien is. Die vorm staat ver af van de trekking van toen.

De opkomst van internet en het buitenlands aanbod

Met de opkomst van internet werd kansspelaanbod voor Nederlanders bereikbaar vanuit het buitenland, zonder dat daar een Nederlandse vergunning voor bestond. Voor de overheid was dat een uitdaging: toezicht en bescherming laten zich lastig regelen bij aanbod dat buiten de eigen wetgeving valt. Die situatie vormde de aanleiding om te zoeken naar een stelsel waarin online aanbod wel binnen het Nederlandse kader past, met eisen aan aanbieders en met instrumenten voor spelersbescherming.

Dat leidde uiteindelijk tot de Wet Koa en de opening van de markt. Het stelsel dat daaruit ontstond, kent dus een bredere geschiedenis dan alleen de laatste jaren. De verschuiving van een verbod met uitzonderingen naar een systeem van vergunningen kwam niet in een keer tot stand, maar volgde op jaren van discussie over aanbod, toezicht en bescherming. Elke fase bouwde voort op de vorige.

Ontwikkelingen kort samengevat:

• Een kader uit 1964 voor vergunningen en toezicht.
• Een toezichthouder sinds 2012.
• Een open online markt sinds oktober 2021.

Veelgestelde vragen

Wanneer begon de legale online markt in Nederland?

Op 1 oktober 2021 werden de eerste vergunningen verleend, nadat de Wet kansspelen op afstand op 1 april 2021 in werking was getreden.

Wat is de oudste Nederlandse loterij?

De Staatsloterij gaat terug op de Generaliteitsloterij, die in 1726 de eerste trekking hield. Sinds 2016 zijn de Staatsloterij en De Lotto samengegaan in de Nederlandse Loterij.

Wie houdt toezicht op kansspelen?

De Kansspelautoriteit, die op 1 april 2012 werd opgericht. Daarvoor bestond sinds 1 januari 1996 het College van toezicht op de kansspelen.

Betaalt een speler belasting over een uitkering?

Een uitkering van een vergunde aanbieder is voor de speler niet belast. De kansspelbelasting wordt door de aanbieder betaald.